Il 22 agosto 2016 si è tenuto a Ventotene un mini-vertice tra il Presidente del Consiglio dei ministri Renzi, il Presidente della Repubblica francese Hollande e la Cancelliera federale della Germania Merkel.I temi all’ordine del giorno sono stati diversi e comprensibilmente hanno riguardato le questioni che più preoccupano i governi e soprattutto le opinioni pubbliche degli Stati membri dell’UE: crescita economica, sicurezza e terrorismo, immigrazione, integrazione europea e rilancio del progetto europeista. Tuttavia è stato chiaro fin da subito che un incontro organizzato in questo formato non avrebbe potuto adottare decisioni vincolanti, né tantomeno rappresentare un punto di partenza per dare nuovo slancio all’Unione, chiamata a fronteggiare sfide a cui si potrebbe trovare una soluzione solamente attraverso un’azione coordinata e comune ai livelli politici e istituzionali opportuni: Commissione, Consiglio, Consiglio europeo, Parlamento europeo. Questo piccolo summit, insomma, lo si potrebbe ricondurre nella categoria di incontri diplomatici dalla valenza più che altro simbolica, non di certo pratica. Certo il dialogo intergovernativo deve essere costantemente coltivato, ma le urgenze e le drammaticità a cui sono sottoposte l’Unione imporrebbero ben altri mezzi e soluzioni.
Comunque i tre leader hanno voluto incontrarsi nel luogo-simbolo del “sogno europeo”, quello dal quale i confinati politici Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Ursula Hirschmann scrissero tra il 1941 e il ’44 il documento politico Per un’Europa libera e unita. Progetto d’un manifesto, conosciuto come Manifesto di Ventotene nel quale, dopo un’analisi del disastro a cui avevano portato i vari nazionalismi europei, vaticinavano per l’Europa un futuro di pace, stabilità, libertà e prosperità se i vari Stati avessero accettato di rinunciare alle loro singole sovranità (e ai relativi interessi e egoismi particolaristici) per fondare una Unione federale denominata Stati Uniti d’Europa. Non è questa la sede per analizzare il documento, ma in breve esso, per attuare questo “vasto programma”, chiedeva la creazione di istituzioni sopranazionali, a partire da un parlamento europeo eletto a suffragio universale, un governo sopranazionale democratico con competenze ampie, che includessero anche i settori strategici dell’economia e della politica estera, delle forze politico-partitiche sopranazionali che facessero a meno dei partiti statali, ontologicamente legati a un’idea nazionale (se non nazionalista) della politica e quindi un oggettivo limite per progetti europei. Ad oggi cosa è stato realizzato di questa visione? A che punto è il “sogno europeo” degli estensori del Manifesto? Di certo non si può dire che questo sia stato attuato. Ma sarebbe anche ingiusto e sbagliato affermare che nulla è stato fatto e che l’Europa del 1941-’44, né quella del 1951-’57 sia la stessa di oggi. Guerre e regimi autoritari e totalitari sul suolo europeo non ci sono più e l’Unione europea attuale è un’organizzazione giuridica, politica, istituzionale e economica molto più strutturata e pervasiva rispetto alle Comunità europee degli anni Cinquanta. Allora gli accenti internazionalistici e intergovernativi erano molto più forti rispetto a quelli attuali, in cui l’UE ha assunto su di sé molti poteri e prerogative, ha creato e rafforzato progressivamente istituzioni sopranazionali come Parlamento europeo (PE), Commissione, Banca centrale europea (BCE), Corte di giustizia dell’UE e Corte dei conti.Ha istituito un PE elettivo a suffragio universale con ampi poteri decisionali e legislativi i cui gruppi parlamentari non sono organizzati su base nazionale, ma di appartenenza alle grandi famiglie politiche europee, che elegge, attraverso un meccanismo cooperativo interistituzionale, il presidente della Commissione e può condurre alle dimissioni in blocco di quest’ultima con la c.d. mozione di censura.Ha rafforzato i poteri della Commissione visto che è l’istituzione detentrice del potere di iniziativa legislativa, si è accreditata come esecutivo dell’Unione, un suo vice-presidente, ossia l’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza è il riferimento della proiezione esterna dell’UE (insieme al Servizio europeo per l’azione esterna, un’agenzia specializzata di natura diplomatica introdotta dal Trattato di Lisbona).Ha istituito una Corte di giustizia sopranazionale che nel corso del tempo è diventata sempre più l’attore di chiusura dell’ordinamento europeo, il “guardiano”, insieme alla Commissione, della legalità europea stabilita dai trattati e dagli atti di diritto derivato, avendo competenza in tema di inadempimento degli Stati membri, di controllo di legittimità sugli atti dell’UE, di controllo sul comportamento omissivo delle istituzioni e in tema di questioni pregiudiziali.Ha riconosciuto ai cittadini degli Stati membri il diritto di pre-iniziativa legislativa (reg. 211/2011) e ha reso possibile lo statuto e il finanziamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee (reg. 1141/2014), cercando di contribuire alla soluzione del c.d. deficit democratico.Ha creato una cittadinanza europea – non esclusiva ma aggiuntiva a quella degli Stati membri – alla quale sono collegati specifici diritti, come quello di voto attivo e passivo alle elezioni per il rinnovo del PE e delle amministrazioni locali, di circolazione e soggiorno in un qualsiasi Stato membro, di ricorso al mediatore europeo per i casi di presunta maladministration, di corrispondenza con le istituzioni dell’UE, di protezione da parte delle autorità diplomatiche e consolari di un altro Stato membro in paesi terzi dove lo Stato di appartenenza non è rappresentato.In sostanza, se la federazione europea incarnata dagli United States of Europe sono tutt’altro che realizzati, il livello sopranazionale del progetto europeo prefigurato da Spinelli non è all’anno zero, è stato creato e anzi, con le varie riforme operate dai trattati, a partire dall’Atto unico europeo del 1986 fino al Trattato di Lisbona del 2007 (entrato in vigore nel 2009), è stato drasticamente rafforzato. Certo, in questa architettura ordinamentale, rimane la centralità degli Stati – i “Masters of Treaties” – e del metodo intergovernativo, testimoniata dall’imprescindibilità del Consiglio europeo e del Consiglio, ma anche ad esempio, stando alla scottante attualità, al negoziato per il recesso del Regno Unito dall’UE, attivando una procedura introdotta nel diritto primario con la riforma di Lisbona e contenuta all’art. 50 del trattato sull’Unione europea. Prevedendo la possibilità di recesso unilaterale dall’Unione, tra le tante accelerazioni sopranazionali, Lisbona ha sancito un evidente “rimbalzo” intergovernativo, evidenziando la sua natura giuridica ibrida, sui generis e unica nel panorama comparato, che prevede molti e chiari elementi di sopranazionalità, ma anche profili internazionalistici. Questo è dovuto, in parte, anche all’assenza di una Costituzione federale e alla presenza, al contrario, di una serie di trattati negoziati, ratificati e adottati dagli Stati membri. In tal senso, comunque, per ricostruire un quadro ordinamentale comune, con al vertice non necessariamente una Costituzione, c’è chi parla di multilevel constitutionalism [Pernice (1) su tutti, contra Della Cananea (2), Martinico (3), Luciani (4)], ossia un ordinamento giuridico pluri-costituzionale caratterizzato dalla presenza di norme fondamentali di matrice costituzionale poste quantomeno ai livelli sopranazionale e dei singoli Stati membri, con l’eventuale, possibile intervento di quello internazionale.
Sta di fatto che Renzi, Hollande e Merkel si sono confrontati sui problemi che attanagliano l’Unione attuale e dalla cui soluzione dipenderà la salvezza e il rilancio della stessa. Le crisi che coinvolgono l’UE sono molte e gravi: la stagnazione economica e la disoccupazione soprattutto giovanile, la minaccia terroristica che ha colpito direttamente l’Unione e alcuni suoi Stati, l’imponenza dei flussi migratori provenienti da più scenari di guerra e di crisi, il futuro recesso del Regno Unito, le instabilità e i conflitti armati ai suoi confini esterni, addirittura in paesi con i quali l’UE negli anni ha sviluppato rapporti privilegiati come quelli del vicinato orientale e mediterraneo (Maghreb e Medioriente).
Hollande ha parlato di tre priorità per rilanciare l’UE «en pleine crise existentielle», ossia la sicurezza attraverso la protezione delle sue frontiere esterne grazie a corpi di polizia di frontiera e di guardia costiera, la difesa tramite un maggior coordinamento, dei mezzi aggiuntivi e delle forze di protezione e, infine, la gioventù con un programma Erasmus di scambi universitari ampliato e rafforzato. Renzi, dal canto suo, ha posto l’accento sulla necessità di adottare misure forti per rilanciare la crescita e lottare contro la disoccupazione dei giovani, cercando di tonare ai valori originari dell’Europa piuttosto che continuare a porre l’enfasi sulla finanza, sull’austerità e sull’equilibrio dei conti pubblici. La Merkel, infine ha sottolineato, tra le altre cose, l’esigenza di prosperità e sicurezza.Altri argomenti di discussione hanno riguardato una migliore ripartizione dei rifugiati tra tutti i paesi dell’UE, la creazione di un sistema Schengen della difesa per rispondere alla sfida del terrorismo con il rafforzamento delle capacità militari e dell’industria bellica comune, un’estensione del “piano Juncker” per gli investimenti europei nel settore dei trasporti, lo sviluppo dell’economia verde, l’insegnamento e l’ampliamento del programma Erasmus.
In definitiva, a tre settimane dal mini-vertice dei tre capi di governo, nulla è cambiato, semplicemente perché nulla sarebbe potuto cambiare, posto che incontri para-diplomatici di questo tipo non hanno la benché minima possibilità, né legittimità, per determinare un cambio di passo a livello di Unione. Si è voluto dare una rilevanza speciale all’evento, organizzandolo in un luogo particolarmente evocativo per l’Europa e l’europeismo, tuttavia dal giorno tutti i problemi dell’UE sono rimasti e probabilmente rimarranno ancora per molto in agenda.
Luigi D’Ettorre
Riferimenti bibliografici
(1) Anche se sono diversi i lavori sull’argomento in parola, si veda su tutti I. PERNICE, Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: European Constitution Making Revisited?, in «Common Market Law Review», 1999, p. 703 ss.
(2) G. DELLA CANANEA, Is European Constitutionalism Really “Multilevel”?, in «Heidelberg Journal of International Law», 2010, n. 1, pp. 283-317.
(3) G. MARTINICO, Complexity and cultural sources of law in the EU context: From multilevel constitutionalism to constitutional sinallagma, in «German Law Journal», 2007, 205 ss.
(4) M. LUCIANI, Costituzionalismo irenico e polemico, in Associazione italiana dei costituzionalisti (AIC), www.associazionedeicostituzioanlisti.it.
