L’Ungheria non è un Paese sicuro per i richiedenti asilo. Il collasso del sistema di Dublino di fronte al Consiglio di Stato (21.10.2016)

1. Introduzione. Il Consiglio di Stato con sentenza n. 4004 del 27 settembre del 2016 si è pronunciato sul trasferimento di un richiedente asilo in Ungheria. Per la portata degli argomenti dedotti a motivazione, ci sembra utile ed opportuno esaminare brevemente una decisione che mostra nitidamente come la crisi migratoria in atto stia scavando un solco profondo tra gli Stati membri dell’Unione europea e stia minando profondamente la fiducia tra questi. Ovviamente, l’attenzione verrà posta prevalentemente sulla dimensione sovranazionale della sentenza ossia su quegli elementi che, più di altri, ci sembra di dover tenere in considerazione in questa sede. Dopo un’analisi del quadro normativo europeo, si esaminerà sinteticamente la sentenza del Consiglio di Stato alla luce della situazione attuale dei rifugiati in Ungheria, per poi svolgere alcune osservazioni conclusive.

1. Il quadro normativo europeo. Con il Trattato di Lisbona la politica in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne è stata inequivocabilmente qualificata con il termine «comune». Invero, ai sensi dell’art. 67, par. 2 TFUE, si rileva che è compito dell’Unione sviluppare tale politica e fondarla sul «principio di solidarietà tra Stati membri». Ancora, ai sensi dell’art. 78, par. 1 TFUE, viene sancita l’obbligatorietà di conformare la politica d’asilo e, la sua realizzazione, al rispetto della Convenzione di Ginevra sul riconoscimento dello status di rifugiato e del principio del non-refoulement. Nel medesimo articolo, inoltre, in merito all’adozione delle «misure relative al sistema europeo comune di asilo [d’ora in poi SECA]», si desume che il Parlamento europeo e il Consiglio debbano sviluppare strumenti e azioni al fine di rendere coerente e uniforme la materia d’asilo tra gli Stati membri.Per quanto riguarda lo sviluppo del SECA, questo ha avuto una prima fase di attuazione con l’adozione di norme “minime” al fine primario di operare un ravvicinamento degli ordinamenti nella materia in esame ed una seconda fase, concretizzatasi nel 2013, con l’adozione del c.d. “Pacchetto asilo” composto da quattro atti di diritto derivato: due direttive (2013/32/UE, 2013/33/UE) e due regolamenti (n. 604/2013, n. 603/2013).In tale occasione, in virtù delle considerazioni addotte dal Consiglio di Stato in merito al trasferimento di un richiedente protezione internazionale in Ungheria, è essenziale considerare il regolamento n. 604/2013, c. d. “Dublino III”, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale.È fondamentale porre l’attenzione su uno dei criteri più dibattuti per la determinazione della competenza ad analizzare una domanda di protezione internazionale. In via generale, lo Stato membro competente per la valutazione di una domanda d’asilo è quello di primo ingresso del migrante. Tale principio, dinnanzi la grave crisi migratoria degli ultimi anni, ha contribuito a determinare evidenti squilibri di oneri e responsabilità fra gli Stati membri, comportando anche forti pressioni sui sistemi di accoglienza e sulle procedure di richiesta di asilo degli Stati maggiormente interessati (Italia, Grecia e Ungheria).Infatti, discordi sono state le reazioni e le posizioni che si sono affermate durante i vari Consigli Giustizia e Affari interni e i Consigli europei in merito alla crisi migratoria. E fra queste, una delle più estreme è stata proprio quella dell’Ungheria.
2. La sentenza del Consiglio di Stato e la valutazione della situazione ungherese. Il 29 maggio 2015 la Direzione Centrale dei servizi civili per l’Immigrazione e l’Asilo – Unità Dublino adottava il provvedimento di trasferimento di un richiedente asilo in Ungheria, individuata quale Stato competente ad esaminare la domanda sulla base dell’articolo 18, par. 1, lett. b), del regolamento 603 del 2013. Infatti, la domanda di protezione internazionale era stata avanzata in un primo momento in Ungheria. Il richiedente si era successivamente spostato in territorio italiano e qui aveva avanzato una nuova domanda. In conseguenza dell’adozione del provvedimento di trasferimento da parte dell’autorità amministrativa competente, il destinatario lo impugnava dinanzi al TAR per il Lazio, denunciando la sussistenza di carenze sistemiche nelle procedure di asilo e nelle condizioni di accoglienza in Ungheria secondo quanto previsto dall’art. 3, par. 2, del regolamento 603/2013UE e la violazione del diritto di informazione di cui all’art. 4 dello stesso regolamento. Il TAR respingeva tuttavia il ricorso motivando sinteticamente, sulla base del rapporto della European Commission against Racism and Intollerance[CRI(2015)19], la mancanza di elementi sufficienti per ritenere il sistema ungherese affetto da carenze sistemiche e la non correlazione della violazione del diritto di informazione alla ripresa in carico del richiedente protezione internazionale. La sentenza di rigetto veniva appellata dinanzi al Consiglio di Stato che, sulla base dell’esame di diversi documenti sulla situazione dei migranti in Ungheria, ha ritenuto fondato «il rischio attuale che lo straniero richiedente asilo venga sottoposto a trattamenti inumani e degradanti in Ungheria» e, pertanto, «impossibile il trasferimento del ricorrente». Infatti, il Collegio ha censurato la sentenza di primo grado in quanto, nella valutazione del trattamento dei rifugiati, si limitava a considerare il solo rapporto ECRI del 2015, senza tenere conto degli sviluppi avvenuti nei mesi successivi in base ad altre fonti che attestano il progressivo peggioramento delle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo. In particolare, la sentenza del Consiglio di Stato prende in considerazione notizie diffuse dai media italiani ed europei, rapporti sulle condizioni di accoglienza e detenzione dei richiedenti asilo di ONG ed agenzie internazionali quali l’UNHCR e l’apertura di una procedura di infrazione da parte della Commissione europea nei confronti dell’Ungheria sulle modalità di esame delle richieste di asilo. Oltre a singole circostanze che testimoniano l’esistenza di disfunzioni e carenze del sistema ungherese, il Consiglio di Stato fa riferimento ad un «clima culturale e politico di avversione al fenomeno dell’immigrazione e della richiesta di protezione dei rifugiati» ed a «circostanze notorie sufficienti a far ritenere fondato il rischio che il provvedimento impugnato esponga il ricorrente alla possibilità di subire trattamenti in contrasto con i principi umanitari e con l’art. 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE».La sentenza del Consiglio di Stato costituisce un’inversione di paradigma importante rispetto ad un orientamento giurisprudenziale che si andava consolidando volto a considerare scarsamente la produzione da parte dei ricorrenti di una notevole pluralità di fonti in grado di attestare il progressivo peggioramento delle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo e dei limiti del sistema di esame delle domande di protezione internazionale in Ungheria. Sotto questo profilo, la sentenza va sicuramente nella direzione di dare una maggiore considerazione alla necessità di garantire standard minimi da parte degli Stati membri dell’UE nelle condizioni di accoglienza, al di sotto dei quali non può darsi luogo al trasferimento nel Paese competente ex art. 18 del regolamento 603/2013. Degna di considerazione è poi la circostanza che il Consiglio di Stato abbia fatto riferimento non solo a fonti scritte, quali rapporti di ONG e agenzie delle Nazioni Unite, ma, genericamente, ad un “clima culturale” ostile ai richiedenti asilo che sembra caratterizzare lo stato delle cose in Ungheria e che è in grado di pregiudicare la reputazione dello Stato membro al punto da non poter dar seguito ad un provvedimento di trasferimento del richiedente protezione internazionale. Il Consiglio di Stato cita, sotto tale aspetto, la costruzione del “muro anti-immigrati” ma altri esempi avrebbero potuto essere oggetto di attenzione come la consultazione referendaria proposta dal Governo ungherese volta a bloccare il meccanismo di reinsediamento obbligatorio di cittadini di Paesi terzi negli Stati membri dell’UE tenutasi il 2 ottobre.
3. Conclusioni. Possono svolgersi alcune brevi considerazioni conclusive per valutare la sentenza del Consiglio di Stato. Anzitutto, essa si allinea a numerosi provvedimenti di autorità giurisdizionali di altri Stati membri dell’UE che, investite della medesima questione, hanno bloccato atti di trasferimento di richiedenti protezione internazionale verso l’Ungheria. In realtà, decisioni di annullamento del trasferimento di richiedenti asilo verso Stati in cui vi è il rischio di subire trattamenti inumani e degradanti (in cui cioè se il trasferimento spiegasse i propri effetti potrebbero occorrere violazioni dei diritti umani e, principalmente, dell’articolo 3 della CEDU e dell’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea) si sono moltiplicate negli ultimi anni, soprattutto a seguito della sentenza Corte europea dei diritti dell’uomo del 21 gennaio 2011 nel caso M.S.S.e della sentenza della Corte di giustizia del 21 dicembre 2011, causa C-411/10 (caso N.S.). Altra decisione che ha inciso profondamente sulla questione dei trasferimenti verso il primo Paese in cui è stata avanzata domanda di protezione internazionale è stato il caso Tarakhel del 4 novembre 2014, in cui la Corte EDU ha ritenuto che il trasferimento dalla Svizzera verso l’Italia di una famiglia di richiedenti asilo afgani potesse dar luogo ad una violazione dell’art. 3 della CEDU. Da questa prospettiva, bisogna rilevare, da un lato, come la sentenza del Consiglio di Stato non sia stata la prima nel panorama europeo ed anzi arrivi con non pochi anni di ritardo rispetto a quanto stabilito dalle corti di altri Stati membri, dalla Corte di giustizia e dalla Corte EDU, dall’altro, come il rischio di violazioni dei diritti umani e la presenza di carenze sistemiche nei sistemi nazionali con riguardo alle procedure di asilo ed alle condizioni di accoglienza non sia limitato alla sola Ungheria ma investa numerosi Stati membri, tra cui la Grecia e l’Italia.In conclusione, non si può che evidenziare l’auspicio che si arrivi presto ad una riforma organica del sistema di Dublino. Una prima spinta riformatrice è stata data dalla Commissione europea con la proposta di Regolamento che istituisce un meccanismo di ricollocazione di crisi e modifica il regolamento (UE) n. 604/2013. Questo meccanismo, però, verrebbe attivato unicamente in situazioni emergenziali al fine di ristabilire, ex post, un equilibrio di oneri inevitabilmente sbilanciato dal vigente criterio generale che attribuisce la competenza ad analizzare una domanda allo Stato membro di primo ingresso del migrante.Un secondo impulso innovatore della Commissione è riscontrabile nella Comunicazione dal titolo “Riformare il sistema europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa”, nella quale si prospettano due possibili vie: nella prima, si conferma essenzialmente l’attuale sistema di attribuzione della competenza ad analizzare una domanda di asilo, anche se viene avanzato al contempo l’inserimento di un meccanismo correttivo attivabile in “in talune circostanze”. Invece, nella seconda, viene avanzato un nuovo sistema di ripartizione delle domande di asilo seguendo una chiave di distribuzione (la stessa utilizzata nel meccanismo di ricollocazione dei migranti dall’Italia e dalla Grecia, basata su dati squisitamente quantitativi).Ciò detto, difficile sarà contemperare da un lato, la spinta riformista della Commissione e di alcuni Stati membri, dall’altro, le spinte xenofobe, neonazionaliste e populiste di Paesi come l’Ungheria. Quest’ultima, molto probabilmente, in merito anche a sentenze come quella analizzata, sarà forse indotta ad incrementare la propria inerzia determinando in tal modo un sovraccarico di domande d’asilo in capo a Stati Membri più sensibili al rispetto dei diritti umani.

Annalisa GeraciFederico Di Dario