Proclamata ufficialmente dal Parlamento Europeo, dal Consiglio e dalla Commissione verso la fine degli anni 2000, poi modificata a Strasburgo nel 2007, la Carta ha assunto carattere giuridicamente vincolante nel dicembre del 2009 con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Facendo seguito alle parole pronunciate da Jean-Claude Juncker in occasione del suo discorso d’insediamento a Presidente della Commissione Europea del luglio 2014, il Rapporto ribadisce l’impegno della Commissione a garantire il rispetto della Carta in tutte le politiche dell’UE e a monitorarne l’uniforme applicazione da parte di tutti gli Stati Membri.Consapevole delle sfide poste dai cambiamenti sociali e dal progresso tecnologico, che richiedono la predisposizione di strumenti innovativi di tutela contro le nuove minacce ai diritti fondamentali dei cittadini europei, la Commissione valorizza in primo luogo il ruolo della Corte di Giustizia nella corretta interpretazione della Carta di Nizza, auspicando l’armonico dialogo anche con la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
La Commissione annuncia inoltre la fissazione, nell’ottobre 2015, del primo “Colloquio Annuale sulla Protezione dei Diritti Fondamentali in Europa“, organizzato dal Vice Presidente della Commissione Europea Frans Timmermans, Commissario con delega alle Relazioni Inter-Istituzionali, allo stato di diritto e alla Carta dei Diritti Fondamentali; tale progetto, che prevede per ogni anno la discussione di un tema diverso, mira a stimolare il dibattito e la reciproca collaborazione tra Stati Membri nell’applicazione dei diritti fondamentali in Europa. Il tema di quest’anno è la prevenzione e il contrasto all’insorgere di odi antisemiti e anti-islamici in Europa e il ciclo di incontri tenderà alla predisposizione di politiche europee che promuovano la tolleranza e il rispetto tra le diverse culture religiose. L’incontro sarà preceduto da consultazioni pubbliche e tavole rotonde, ove rappresentanti e portatori di interessi della società civile, inclusi leaders religiosi e rappresentanti di organizzazioni a carattere non confessionale, saranno invitati a confrontarsi e a dibattere su specifici aspetti preventivamente selezionati.Nel Rapporto, la Commissione prosegue analizzando i seguenti aspetti fondamentali: (i) il grado di applicazione della Carta di Nizza da parte delle istituzioni dell’Unione Europea (UE); (ii) il grado di applicazione della Carta da parte degli Stati Membri; (iii) lo stato del processo di adesione dell’UE alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU); (iv) il tema della “tutela dei diritti fondamentali nell’era digitale”, argomento selezionato tra i topical emerging issues del 2014.
L’art. 5 della Direttiva imponeva agli Stati Membri di assicurare che “i gestori dei servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di una rete pubblica di comunicazione” conservassero una serie di dati personali degli utenti, dati accuratamente elencati nel testo dell’articolo, per un periodo minimo di sei mesi, al fine di renderli accessibili alle autorità pubbliche, all’occorrenza, per scopi di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati gravi, come quelli legati alla criminalità organizzata e al terrorismo internazionale. La Corte di Giustizia non aveva escluso la legittimità di una legislazione che prevedesse la conservazione dei dati personali dei cittadini dell’Unione; al contrario, l’aveva ritenuta legittima, se giustificata, come nel caso di specie, da ragioni di interesse generale, quali la lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata. Essa riteneva, tuttavia, che la direttiva 2006/24/CE violasse gli articoli 7 e 8 della Carta, perché sprovvista di norme chiare e precise che regolassero la portata e i limiti dell’ingerenza nei diritti fondamentali, quale doveva certamente ritenersi la conservazione e l’utilizzo da parte di autorità pubbliche di dati personali di privati cittadini; la norma europea mancava di circoscrivere i casi di utilizzo dei dati personali degli utenti ai casi in cui fosse assolutamente necessario al fine di raggiungere le finalità perseguite, e la sua concreta determinazione era lasciata, di fatto, alla discrezionalità dei legislatori nazionali. L’assenza di garanzie specifiche riportate dal testo della Direttiva, quindi appositamente predeterminate dal legislatore europeo – come quella, ad esempio, che sancisse la necessaria e preventiva autorizzazione di un giudice o di un’entità amministrativa indipendente all’accesso ai dati personali raccolti e che ne delimitasse l’uso a quanto strettamente necessario per raggiungere gli obiettivi di prevenzione, accertamento o di indagini penale – aveva quindi portato la Corte di Giustizia a dichiarare l’invalidità della Direttiva 2006/24/CE, per espresso contrasto con la Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE.Sulla scorta di tale pronuncia, la Commissione ribadisce l’assoluta propedeuticità, rispetto all’obiettivo di una legislazione UE conforme alle disposizioni della Carta di Nizza, di un controllo serrato e sistematico sul rispetto dei diritti fondamentali in ogni fase del processo legislativo, dalle bozze di proposta fino ai progetti di atti pronti per l’approvazione.Già nel 2011 la Commissione aveva pubblicato gli “Orientamenti operativi sull’esigenza di tener conto dei diritti fondamentali nelle valutazioni d’impatto della Commissione”, volti alla creazione di linee guida per gli operatori del settore, indicanti metodologie e procedure da seguire al fine di predisporre una corretta valutazione di impatto sui diritti fondamentali coinvolti nei processi legislativi europei. Nel 2014, la Commissione europea, recependo anche le indicazioni della Corte di Giustizia nel caso Digital Rights Ireland, ha deciso di aggiornare e rivedere le linee guida sulla valutazione di impatto della legislazione europea sui diritti fondamentali di volta in volta coinvolti. Essa ha lanciato una consultazione pubblica, che si è chiusa il 30/09/2014, finalizzata alla raccolta di proposte e suggerimenti, attualmente in fase di analisi e selezione, le cui valutazioni finali verranno presto rese note e pubblicate assieme alle modifiche apportate agli “Orientamenti operativi” di cui si è fatto cenno in precedenza.Nel Dicembre del 2014, anche il Consiglio dell’Unione Europea ha aggiornato i suoi “Orientamenti del Consiglio sulle misure metodologiche da adottare per verificare la compatibilità con i diritti fondamentali in seno agli organi preparatori del consiglio”; tale documento elenca in maniera estremamente dettagliata una serie di step metodologici che gli organi preparatori del Consiglio vengono esortati a seguire al fine di valutare correttamente l’impatto delle proposte in corso di analisi sui diritti fondamentali dei cittadini europei.
La Corte di Giustizia, nel leading case Kadi II (Sentenza della Corte di Giustizia del 18/07/2013, nella causa C-584/10 P Commission and Others v Kadi (Kadi II) e T-85/09 Kadi v Commission (Kadi I), § 135.), aveva affermato che il rispetto dei diritti di difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva richiede che l’autorità competente dell’Unione dia comunicazione all’interessato dei motivi dell’inserimento del suo nome nell’elenco di soggetti sospettati di terrorismo internazionale, deciso dal Comitato per le Sanzioni delle Nazioni Unite; che al ricorrente sia consentito esprimere in modo utile le proprie osservazioni e difese; che la Commissione abbia l’onere di valutare, “con cura ed imparzialità” le osservazioni del soggetto e gli eventuali nuovi elementi probatori forniti dall’interessato.
Nel caso Yusef, la Commissione aveva omesso di valutare con imparzialità la posizione del soggetto interessato, incluse le sue osservazioni e la richiesta di essere cancellato dalla lista. La Corte di Giustizia aveva quindi dichiarato illegittima l’attività della Commissione Europea e accolto il ricorso del soggetto richiedente. La Corte aveva oltretutto ritenuto inconcepibile il comportamento della Commissione, che, malgrado le chiare indicazioni fornite nella sentenza Kadi II, non si era dimostrato in grado di esaminare in maniera indipendente e imparziale i ricorsi dei soggetti iscritti nelle liste, mostrando al contrario un’assidua dipendenza rispetto alle decisioni assunte dal Comitato per le Sanzioni delle Nazioni Unite.La Commissione, prendendo atto dei richiami della Corte di Giustizia, annuncia che i requisiti e le procedure di inserimento di sospetti terroristi nelle liste dei destinatari di misure restrittive a carattere patrimoniale sono attualmente in fase di specificazione e revisione.Per quanto riguarda il settore del commercio internazionale, la Commissione ricorda che il 1° gennaio 2014 è entrato in vigore il nuovo Sistema di Preferenze Generalizzate dell’Unione Europea (SPG+): nel testo del predetto documento è stata introdotta una clausola che impone agli Stati Terzi beneficiari, quale presupposto per la partecipazione al Sistema di Preferenze, il rispetto dei diritti fondamentali, dei diritti dei lavoratori, del perseguimento di obiettivi di sviluppo sostenibile e di politiche di buon governo; il pieno rispetto di questi diritti da parte degli Stati membri interessati verrà assicurato attraverso un serrato sistema di monitoraggio, del cui andamento il Parlamento Europeo dovrà essere costantemente informato.
Per spiegare il grado di implementazione della Carta dei Diritti Fondamentali da parte degli Stati Membri, la Commissione fa riferimento ad alcuni dati statistici: nel 2014, la Carta dei Diritti fondamentali è stata citata in 210 sentenze dei Tribunali dell’Unione Europea e il dato indicizza un trend certamente positivo, posto che nel 2011 la Carta era stata citata in 43 sentenze, nel 2012 in 87 pronunce e in 114 casi nel 2013.Violazioni concernenti la Carta dei Diritti Fondamentali, invece, sono state riscontrate in 11 casi di procedure di infrazione proposte dalla Commissione a carico di diversi Stati Membri; di questi, 5 casi vertevano su questioni afferenti alle procedure di identificazione e riconoscimento dell’asilo politico o dello status di rifugiato. Di frequente, le violazioni concernevano gli artt. 4, 6 e 47 della Carta, dedicati, rispettivamente, alla proibizione della tortura o di trattamenti inumani o degradanti, al diritto alla libertà e alla sicurezza, al diritto a un ricorso effettivo davanti a un giudice imparziale, e venivano nell’applicazione nazionale della Direttiva “Rimpatri”(2008/115/EC, OJ L 348/98), della Direttiva “Accoglienza”(2003/9/EC, OJ L 31/18) e della Direttiva “Procedure” (2005/85/EC, OJ 326/12).
La Commissione riferisce di aver precisato, verso la fine del 2014, la necessità che la concessione, l’annullamento o la revoca di un visto di transito accordato secondo le procedure previste dal Codice dei Visti Europeo, fosse appellabile o ricorribile davanti ad un organo giurisdizionale. La Commissione, sul punto, ha formalmente richiamato 5 Stati Membri, in quanto i rispettivi meccanismi di ricorso interno, avverso decisioni di revoca o annullamento dei visti di soggiorno o transito, venivano affidati a un organo amministrativo non giudiziario, in violazione degli standard stabiliti dall’art. 47 della Carta dei Diritti Fondamentali.I riferimenti alla Carta dei Diritti Fondamentali nei preliminary ruling richiesti dalle Corti nazionali alla Corte di Giustizia, invece, sono stati 43 nell’arco di tutto il 2014, contro i 41 casi nel 2012 e 2013: tali numeri confermano il ruolo centrale della Corte di Giustizia nell’orientare gli Stati Membri alla corretta interpretazione e applicazione della Carta.Nel caso A, B, C v Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, ad esempio, la Corte di Giustizia ha stabilito che l’art. 4 della Direttiva “Qualifiche” (2004/83/EC, OJ L304/12) deve essere applicato alla luce dell’art. 1 e 7 della Carta di Nizza e che nell’attuazione dei test di valutazione fisico/psicologica del richiedente asilo, le autorità nazionali sono tenute al rispetto della dignità e della vita privata dei soggetti richiedenti.
Ancora, nel caso Zoran Spasic, la Corte di Giustizia ha stabilito che l’art. 54 della Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen (CAAS), il quale subordina l’applicazione del principio del ne bis in idem alla condizione che, in caso di condanna, la sanzione “sia stata eseguita” o sia “attualmente in corso di esecuzione”, è compatibile con l’art. 50 della Carta di Nizza, pur non essendo i predetti requisiti menzionati in tale norma.
La Commissione enumera poi gli strumenti attualmente a disposizione per diffondere e garantire una migliore conoscenza della Carta dei Diritti Fondamentali da parte degli operatori nazionali.Per facilitare lo sviluppo di banche dati della giurisprudenza europea e assistere le Corti nazionali, gli operatori del diritto e i cittadini, nell’uso delle stesse, quindi, è stato istituito un nuovo European Case Law Identifier (ECLI), ossia un sistema comune europeo di identificazione e di metadati della giurisprudenza proveniente dalle Corti nazionali. Questo identificatore europeo consentirà di numerare la giurisprudenza nazionale in base a un codice uniforme composto da 5 elemen, così facilitando la ricerca giuridica transnazionale tramite Internet.Finalizzate al rafforzamento e reciproco raffronto degli standard di tutela dei diritti fondamentali degli Stati Membri, sono poi le linee guida sulle cosiddette tecniche di interazione giudiziaria, frutto del progetto European Judicial Cooperation in Fundamental Rights Practice of National Courts, finanziato dalla Direzione Generale Giustizia della Commissione Europea: queste linee guida mirano all’individuazione di un insieme di tecniche utilizzabili dai Giudici e dalle Corti degli Stati membri dell’UE al fine di coordinare, o quantomeno delimitare, i conflitti tra le giurisprudenze sui diritti fondamentali delle varie giurisdizioni nazionali e sovranazionali.Un altro progetto, denominato Don’t knock on the wrong door: CharterClick! A user-friendly tool to detect violations falling within the scope of the EU Charter of Fundamental Rights, lanciato nel febbraio 2015, mira alla creazione di una piattaforma online, liberamente accessibile, attraverso la quale ogni cittadino europeo che riterrà di aver subito una lesione a un proprio diritto fondamentale, potrà verificare, attraverso una serie di strumenti appositamente predisposti, se il suo caso possa rientrare, oppure no, nell’ambito di applicazione della Carta dei diritti Fondamentali.Un’ulteriore piattaforma online, nominata CLARITY, istituita nel gennaio del 2013 dall’Agenzia dell’Unione Europea per i diritti fondamentali, mira a orientare i cittadini europei nella ricerca dell’organo di supporto non giudiziario più appropriato cui rivolgersi in caso di necessità.Nel dicembre del 2014, infine, si è svolta una Conferenza sul tema The Charter of Fundamental Rights of the European Union: assessing and responding to the training needs of legal practitioners and public officials, per riorganizzare strategie di formazione e training mirate a garantire, grazie anche alla diffusione di best practices, una corretta applicazione, da parte delle autorità e degli operatori nazionali, della Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE. La Commissione ha garantito il proprio impegno a finanziare progetti di formazione e aggiornamento anche per gli anni 2014-2020.
Ribadendo l’obbligo vigente per tutte le istituzioni dell’UE e per gli Stati Membri di interpretare la Carta dei Diritti fondamentali alla luce della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte Edu), la Commissione dichiara di riconoscere la primaria importanza di procedere alla conclusione degli accordi di adesione dell’Unione Europea alla CEDU.D’altronde, l’ingresso dell’UE alla CEDU, è ormai evento giuridicamente necessario, trovando la sua base normativa nell’art. 6 §2 del TUE; l’adesione contribuirà ad assicurare una maggiore coerenza nella protezione dei diritti fondamentali in Europa e rinforzerà i valori fondamentali comuni dei cittadini europei.La Commissione esprime la necessità che tale adesione avvenga nel rispetto dei trattati istitutivi dell’Unione Europea, e in particolare del Protocollo n. 8 al Trattato di Lisbona.A questo proposito, richiama il parere della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, che il 19 Dicembre 2014 si è espressa sulla compatibilità del progetto di accordo di adesione del 5 aprile 2013 con il diritto dell’UE; con parere negativo nr. 2/13, la Corte ha evidenziato la mancata conformità del progetto di accordo con l’art. 6 §2 del TEU e con il Protocollo n. 8 al Trattato di Lisbona.Le ragioni di tale incompatibilità vengono di seguito sinteticamente riassunte:– il progetto di accordo appare suscettibile di pregiudicare le caratteristiche specifiche e l’autonomia del diritto dell’Unione, non riuscendo a garantire il coordinamento tra l’art. 53 della CEDU e l’art. 53 della Carta di Nizza;– l’accordo non tutela la fiducia reciproca degli Stati Membri nel diritto dell’Unione e non permette alla Corte di Giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale ex art. 267 TFUE, come invece sarebbe previsto dal nuovo Protocollo n. 16;– l’accordo contrasta con l’art. 344 TFUE, in quanto rende possibile, in ipotesi, che le controversie tra Stati Membri o tra Stati Membri e Unione, relative all’applicazione della CEDU nell’ambito di applicazione sostanziale del diritto dell’Unione, vengano portate dinanzi alla Corte Edu;– il meccanismo del convenuto aggiunto non consente il previo coinvolgimento della Corte di Giustizia, alla quale invece spetterebbe il compito di preservare le caratteristiche specifiche dell’UE e del diritto dell’UE;– in virtù di tale accordo di adesione, il controllo giurisdizionale di alcuni atti, azioni od omissioni dell’Unione in materia di PESC viene affidato a un organo esterno all’Unione, in contrasto alle caratteristiche specifiche del diritto dell’Unione riguardo al controllo giurisdizionale degli atti.La Commissione, che sul punto appare accogliere acriticamente le conclusioni della Corte di Giustizia, rende noto il proprio impegno nell’individuazione di soluzioni e modifiche al testo dell’accordo, che permettano l’accesso dell’UE alla CEDU in condizioni di piena conformità ai Trattati istitutivi dell’Unione Europea.
III. La tutela dei diritti fondamentali nell’era digitale
Nella quarta e ultima parte del Report, la Commissione dedica un focus specifico alla protezione dei diritti fondamentali nell’era digitale, tema individuato, come si diceva, tra i topical emerging issues del 2014.Già da diversi anni, per la verità, il crescente e incontrollato accumulo, utilizzo e distribuzione di dati personali di utenti di servizi online e fuori rete, spesso anche in forte squilibrio di potere tra fruitori inconsapevoli di servizi tecnologici e gestori di servizi di comunicazione, suscita grandissima preoccupazione.In questo scenario, l’art. 8 della Carta dei Diritti Fondamentali ha acquisito sempre maggiore importanza, dato che la necessità di proteggere i dati personali dei cittadini europei richiede la predisposizione di strumenti di tutela sempre più innovativi.Per questo motivo, la Commissione europea si dichiara attenta osservatrice degli sforzi compiuti da alcuni Stati, tra cui anche gli Stati Uniti, nel tentativo di stilare una sorta di dichiarazione dei diritti del “fruitore dei servizi internet”; da ultimo anche Consiglio d’Europa ha provveduto alla creazione di un portale online contenente alcune linee guida pratiche finalizzate alla diffusione degli “Human Rights for Internet Users”.Dal canto suo, già nel gennaio 2012, la Commissione Europea aveva formulato due proposte: una prima Direttiva, concernente la tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali; una seconda sulla libera circolazione dei dati personali. Queste proposte legislative, riunite in seguito in un unito testo, hanno superato positivamente l’esame in prima lettura del Parlamento Europeo, che si è tenuto il 12 marzo 2014, ottenendo 372 voti a favore e 276 voti contrari: si attende, ora, la pronuncia del Consiglio dell’Unione Europea.Sul fronte dei rapporti Unione Europea e Stati Uniti, invece, continuano i negoziati per il “Data Protection Umbrella Agreement”, un accordo quadro volto ad assicurare il più alto livello possibile di protezione, trasparenza e collaborazione nel trasferimento di dati personali dall’UE agli USA, giustificate da ragioni di prevenzione, indagine e contrasto al crimine e al terrorismo internazionale; consapevole dell’allarme sociale creato dalle rivelazioni sui piani di sorveglianza di massa progettati oltreoceano, la Commissione ribadisce il proprio impegno a concludere in maniera proficua l’accordo con gli Stati Uniti.Sul tema della protezione dei dati personali, si è espressa anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale, dopo il caso Digital Rights Ireland , ha sancito, nel maggio del 2014, l’esistenza di un cosiddetto “diritto all’oblio”, riferito al diritto degli utenti internet ottenere la rimozione del proprio nome dall’elenco dei risultati di ricerca dei motori online o dai link verso pagine web pubblicate da soggetti terzi. Il riferimento è al caso Google Spain (Sentenza della Corte di Giustizia del 13.5.2014, nella causa C-131/12 Google Spain and Google) , ove la Corte di Giustizia ha stabilito che la società Google Spain, in quanto società “stabilita” nel territorio comunitario, fosse vincolata al rispetto della Direttiva 95/46/CE del Parlamento Europeo concernente il trattamento e la circolazione dei dati personali delle persone fisiche, e quindi anche della Carta di Nizza, in particolare agli articoli 7 e 8. Ne era disceso, quindi, l’obbligo del gestore del motore di ricerca di rimuovere i riferimenti nominativi e personali del soggetto interessato che gliene facesse richiesta, qualora riuscisse a dimostrare che il mantenimento dei suoi dati tra i risultati della ricerca fosse divenuto inadeguato, non più pertinente, ovvero eccessivo in rapporto al tempo trascorso o alle finalità per le quali tali dati furono trattati.
La Commissione conclude ricordando che una delle iniziative più ambiziose tra le politiche di Jean-Claude Juncker è proprio la creazione del “Mercato Unico Digitale”: tale obiettivo non è realizzabile senza la fiducia e la partecipazione attiva dei cittadini europei, inclusi i soggetti portatori di disabilità, i quali necessitano di essere aiutati a superare le barriere di accesso al mondo digitale. La protezione dei diritti fondamentali online si inserisce, pertanto, accanto alla tutela dei diritti fuori rete, tra i requisiti necessari al corretto funzionamento di fruttuose politiche di mercato, come quelle mirate alla creazione del “Mercato Unico Digitale” oltre che allo sviluppo di una società aperta e democratica.
Elettra Ferri
