1. Base giuridica e quadro normativo della cittadinanza europea. – A livello europeo è stata istituita una cittadinanza dell’Unione Europea grazie al Trattato di Maastricht del 1992. Dal 1° novembre 1993, quindi, a tutti i cittadini di uno Stato membro è stata riconosciuta questa particolare forma di cittadinanza, che, comunque, come si vedrà meglio in seguito, presenta caratteristiche tutte sue e di certo diverse dalla cittadinanza tradizionalmente intesa e conosciuta.Questo importante riconoscimento per i cittadini europei va comunque specificato meglio, al fine di farne emergere i pregi e le potenzialità, ma anche per evidenziarne i limiti e anzi ridimensionarne la portata. Se la novellazione operata nel 1992 ha avuto il merito di inaugurare questo nuovo corso relativo allo status giuridico in capo a qualsiasi soggetto abbia la cittadinanza di uno Stato membro dell’Unione, è con il Trattato di Lisbona che l’istituto si rafforza. Ora la cittadinanza europea è consolidata in tutti i trattati, potenziando i suoi effetti giuridici vincolanti su tutti i soggetti dell’ordinamento, dagli Stati membri ai cittadini residenti, alle persone fisiche e giuridiche con sede in uno degli Stati membri.
Le disposizioni che rilevano e che rappresentano la base giuridica della cittadinanza dell’Unione sono diverse, anche se, come si constaterà, in alcuni casi ribadite in testi diversi o, come è stato fatto notare, «[c]on una tecnica alquanto stravagante, per la maggior parte tali articoli non fanno che ripetere le disposizioni» contenute in altre parti (Villani, 2014).Le norme istitutive della cittadinanza dell’Unione cui fare riferimento sono l’art. 9 del trattato sull’Unione Europea (TUE) e l’art. 20 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Le disposizioni dei due articoli presentano quasi la stessa identica formulazione, ossia: «È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce» e l’art. 20 TFUE al primo paragrafo dichiara esplicitamente che «[è] istituita una cittadinanza dell’Unione». La prima caratteristica che emerge chiaramente è che la cittadinanza europea si somma, si aggiunge e non sostituisce quella nazionale. Banalmente, questo è verificabile dallo stesso passaporto di un qualsiasi cittadino europeo, che riporta sulla copertina esterna sia la dicitura dell’Unione sia quella dello Stato membro di riferimento; esempio «Unione Europea» e «Repubblica italiana» per quanto ci riguarda più da vicino, o per stare all’attualità, «European Union» e «United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland». Alla persona quindi, nel momento in cui acquisisce la cittadinanza di uno Stato membro, automaticamente viene estesa la cittadinanza dell’Unione, rendendo de facto e de jure quest’ultima totalmente dipendente dalla prima. Questo vuol dire anche un’altra cosa, però, cioè che la cittadinanza dell’Unione è attribuita a un cittadino sulla base delle leggi nazionali in materia di acquisizione della cittadinanza in vigore nel relativo Stato membro e non in conformità con quanto stabilito da norme sopranazionali europee. In altre parole, ci sono potenzialmente tanti modi di attribuzione della cittadinanza europea quanti sono gli Stati membri dell’UE, vale a dire (ancora) 28, in attesa che l’accordo sul recesso del Regno Unito sia concluso (verosimilmente non prima di due anni). In definitiva, per dirla in termini forse troppo radicali, ma certamente non distanti dal vero, è stato fatto notare come «EU citizenship is a status that derives from and is parasitic on national citizenship» (Gordon QC-Moffatt, 2016).
Oltre agli articoli di cui prima, sono da tenere presenti gli articoli dal 21 al 25 del TFUE, che insieme al 20 di cui s’è detto trovano sistemazione nella Parte seconda relativa alla non discriminazione e alla cittadinanza dell’Unione, e gli articoli dal 39 al 46 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (d’ora in poi “Carta”) che compongono un autonomo titolo, il quinto. In base ad essi, la cittadinanza dell’Unione attribuisce il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (art. 21 TFUE e art. 45 Carta), il diritto di voto attivo e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede (art. 22, par. 1 TFUE e art. 40 Carta) e alle elezioni del Parlamento europeo (art. 22, par. 2 TFUE e art. 39 Carta), il diritto alla protezione consolare e diplomatica nei paesi terzi in cui non dovesse esserci una tale rappresentanza del proprio Stato di appartenenza (art. 23 TFUE e art. 46 Carta), il diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo (art. 24, comma 2 TFUE e art. 44 Carta) e, infine, il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo (art. 24, comma 3 TFUE e art. 43 Carta). La Carta dei diritti fondamentali dell’UE, inoltre, aggiunge a questo mini-catalogo di diritti altri due diritti, il diritto all’accesso ai documenti delle istituzioni, organi e organismi dell’Unione (art. 42) e il diritto ad una buona amministrazione (art. 41) nel senso che ogni persona ha diritto a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. Per concludere questa ricostruzione, ci pare importante segnalare che l’art. 25 TFUE, prevedendo una sorta di clausola evolutiva, consente di ampliare e completare tali diritti assegnando questa competenza al Consiglio, chiamato sul punto a deliberare all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento europeo.Infine, con riferimento al diritto derivato, è particolarmente importante la Direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
2. Cosa cambia con la Brexit? – A seguito del risultato referendario e la relativa vittoria del Leave, si è iniziato a ragionare, a più livelli, da quelli accademici e politici, a quelli giornalistici e dell’opinione pubblica, su quali possano essere gli esiti dell’abbandono del Regno Unito. Per il Paese d’oltremanica stesso, per i cittadini (comunitari) di altri paesi presenti in territorio britannico e per l’UE nel suo complesso. Sul versante della cittadinanza, in realtà, non molto è stato esternato, se non il “timore” di ritrovarsi il giorno dopo decine di milioni di cittadini britannici di fatto cittadini di paesi terzi. Ma la cittadinanza dell’Unione, come si è visto, non è solo, o meglio ha con sé una serie di (pochi) diritti che con il recesso britannico dall’UE potrebbero avere una sorte incerta. Quindi, la domanda legittima è: cosa cambierà ora per la cittadinanza europea dei cittadini del Regno Unito? La risposta secca, giusto per sgomberare il campo da ogni dubbio e non contribuire ad alimentare scenari foschi e pessimisti, è che per ora e anche per l’immediato futuro non cambierà nulla in termini di cittadinanza dell’Unione per i cittadini di Inghilterra, Galles, Scozia e Irlanda del Nord. D’altronde, anche in questo ambito, valgono le regole stabilite dai trattati sul recesso e le sue conseguenze e ribadite dalle istituzioni dell’Unione negli statements ufficiali seguiti al referendum. A norma dell’art. 50, par. 3 TUE, infatti, «I trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato a decorrere dalla data di entrata in vigore dell’accordo di recesso o, in mancanza di tale accordo, due anni dopo la notifica […], salvo che il Consiglio europeo, d’intesa con lo Stato membro interessato, decida all’unanimità di prorogare tale termine». A rafforzare tale concetto hanno provveduto i presidenti di Commissione, Parlamento europeo e Consiglio europeo e il presidente di turno del Consiglio con la dichiarazione congiunta del 24 giugno (Statement/16/2329), ma soprattutto il Consiglio europeo nelle sue conclusioni adottate nel meeting informale del 29 giugno in cui si sottolinea come «[u]ntil the UK leaves the EU, EU law continues to apply to and within the UK, both when it comes to rights and obligations».
Quando l’accordo di recesso sarà concluso, allora è evidente che tutti i diritti collegati alla cittadinanza dell’Unione dei cittadini britannici decadranno automaticamente. Vista la loro tutt’altro che enorme portata gli effetti non saranno rovinosi e in un certo senso anche poco visibili, se non per la crescente difficoltà nel circolare e soggiornare liberamente in quei paesi improvvisamente diventati terzi e per l’impossibilità di votare ed essere votati alle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo. Con riguardo a quest’ultima dimensione, c’è da sottolineare che l’assemblea elettivo-rappresentativa subirà un certo ridimensionamento, passando da 751 membri a 678, avendo perso i 73 del Regno Unito. Modifiche al numero degli europarlamentari, d’altronde, già si sono avute. Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona essi passarono da 751 a 754 e con l’adesione della Croazia (1° luglio 2013) il loro numero fu ulteriormente innalzato a 766, dato che 12 sono i membri assegnati al Paese adriatico-balcanico. Com’è noto, nella legislatura in corso (2014-2019) il numero è stato ricondotto ai limiti dei trattati con la decisione del Consiglio europeo del 28 giugno 2013 (2013/312/UE). Gli stessi trattati offrono una soluzione a tale questione, ossia quella di una decisione unanime del Consiglio europeo, su iniziativa del PE e con l’approvazione di quest’ultimo, che rimoduli il numero dei deputati del PE (art. 14, par. 2 TUE). Precisazione scontata ma doverosa: è ovvio che con l’uscita del Regno Unito dall’UE cambierà la composizione di tutte le istituzioni politiche, le istituzioni di controllo (Corte di giustizia dell’UE e la Corte dei conti) e gli organi consultivi (Comitato delle regioni e Comitato economico e sociale europeo), ma in questa sede si è dato conto dello scenario relativo al PE perché è quello più direttamente e strettamente connesso a uno dei diritti afferenti alla cittadinanza europea.
3. Possibili scenari e soluzioni per il futuro. – Di certo, una volta fuori dall’Unione, i diritti dei cittadini britannici legati alla cittadinanza europea non potranno essere reclamati e questo ha allarmato più di qualche osservatore. È stato fatto notare che, a Brexit perfezionata, i britannici avranno uno status giuridico nei confronti dell’UE inferiore a quello dei cittadini di Russia e Marocco, due paesi che hanno concluso accordi di non discriminazione con l’Unione ed è stato presentato anche uno studio, con tanto di “indice di qualità della nazionalità”, che dimostrerebbe come potrà esserci un declassamento, una perdita di valore della nazionalità britannica (e della sua “spendibilità”) maggiore rispetto a quella verificatasi in Ucraina a seguito dei fatti del 2014 o in Bahrein dopo le sommosse del 2011. Per mitigare questi effetti nefasti, una soluzione praticabile potrebbe essere quella per cui il Regno Unito concluda accordi bilaterali per la libera circolazione dei suoi cittadini non con tutti gli Stati membri dell’UE bensì con quelli particolarmente importanti, soprattutto dal punto di vista economico, occupazionale e sociale (Kochenov, 2016; Gordon QC-Moffatt, 2016). Questa posizione, tuttavia, appare debole e altamente problematica in virtù del quadro che emerge a seguito della sentenza della Corte di Giustizia (delle allora Comunità europee) del 31 marzo 1971, causa C22/70, relativa al caso dell’Accordo europeo sul trasporto stradale (AETS) e dei pareri della stessa Corte 1/76 (punti 4 e 7) e 1/94 (punto 85). In sostanza, gli Stati membri non possono concludere accordi bilaterali con Stati terzi, ma la competenza è appannaggio dell’Unione. Per taluni, è probabile, quindi, che UE e Regno Unito stipulino un accordo bilaterale per garantire qualche forma di libertà di circolazione, anche se meno estensiva rispetto a quella attualmente assicurata dalle regole europee o da quelle dell’accordo relativo allo Spazio economico europeo (Gordon QC-Moffatt, 2016).
Se, invece, non si riuscisse a concludere nessun accordo, in nessuna forma, lo scenario cambierebbe radicalmente. La prima, pratica e più negativa conseguenza sarà il drastico restringimento della libertà di circolazione per i cittadini britannici nell’UE e viceversa. Ad esempio, si verificherà un aumento dei controlli sui cittadini britannici alle frontiere dell’UE, con il diritto di quest’ultima di poter imporre l’obbligo del visto, anche per viaggi brevi e vacanze. Per quelli che invece vorranno rimanere per periodi più lunghi in uno Stato dell’UE si applicheranno le norme relative all’immigrazione, compresi il sistema delle quote e le regole sulla preferenza dell’UE sulla immigrazione di manodopera, mentre i professionisti britannici altamente qualificati dovranno chiedere il rilascio della Blue Card (ai sensi della Direttiva del Consiglio 2009/50/CE). Inoltre gli studenti desiderosi di studiare in uno degli Stati membri dell’Unione, si vedrebbero esclusi dalla parità di trattamento in materia di tasse universitarie e diritto a intraprendere un lavoro part-time. Allo stesso modo, i cittadini dell’UE residenti nel Regno Unito o che vorranno entrarvi saranno sottoposti alla normativa britannica sull’immigrazione, con tutte le restrizioni del caso.
Questo il quadro fosco, ma non lontano dal vero, tracciato da Gordon e Moffatt, i quali, tuttavia, indicano anche alcuni possibili rimedi per continuare ad assicurare il diritto alla libera circolazione dei britannici connesso alla cittadinanza dell’Unione. Le raccomandazioni si basano su tre giurisdizioni diverse, non escludenti fra loro, ma complementari: (a) la possibilità di fare ricorso al diritto amministrativo inglese; (b) la possibilità di azionare la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) con particolare riferimento all’art. 8 sul diritto al rispetto della vita privata e familiare e all’art. 1 del Protocollo 1 sulla protezione della proprietà (quest’ultimo riguardante gli aspetti commerciali e contrattualistici); (c) il riferimento ad alcuni principi di diritto internazionale pubblico che possono venire in rilievo in tale questione attinenti alla dimensione dei diritti acquisiti (si veda ad es. l’art. 70 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati oppure si tenga in considerazione il fatto che, nella misura in cui i principi sono considerati appartenenti al diritto internazionale consuetudinario, possono essere applicabili all’ordinamento di common law britannico); infine, un ultimo potenziale correttivo è fornito dallo stesso diritto dell’Unione, laddove indica, come principi generali comunitari, la certezza del diritto e la non retroattività.
4. Considerazioni conclusive. – Di certo il recesso del Regno Unito dall'Unione Europea, tra le tante conseguenze, avrà un impatto anche sulla cittadinanza dell’Unione dei britannici e sui diritti collegati. Se alcuni di questi ultimi paiono non essere così centrali nella vita di tutti i giorni delle persone, altri invece sono di una certa importanza. Si pensi, su tutti, alla libertà di circolazione e di soggiorno in un altro Stato membro. Si pensi anche, ad esempio, alla possibilità per un cittadino di uno Stato membro di poter votare il o essere votato al Parlamento europeo, l’istituzione emblema della democrazia e della rappresentatività dell’UE e assolutamente centrale nella procedura legislativa ordinaria europea. Quel che è certo è che, almeno per ora e fino a quando non verrà concluso l’accordo di recesso tra Regno Unito e UE, i diritti di cittadinanza dell’Unione per i britannici resteranno invariati, garantiti ed esercitabili. Quando questo accordo, invece, sarà concluso molte cose cambieranno. Verosimilmente la situazione successiva potrà essere determinata solo da trattati ad hoc che il paese d’oltremanica stipulerà con l’UE o con i singoli Stati membri dell’Unione. Di sicuro, anche se una previsione normativa nei trattati non esiste, i negoziati che porteranno all’accordo di recesso del Regno Unito dovranno tenere conto dei diritti acquisiti dai cittadini britannici in virtù del diritto (e delle politiche) dell’Unione e dovranno giungere a un risultato equilibrato per tutte le parti in causa anche per quelle che vedranno cambiata la propria situazione a seguito del cambiamento di status del proprio paese, ossia lavoratori, imprenditori, operatori economico-finanziari, studenti, persone.
Luigi D’Ettorre
Materiale consultato:
ADAM R. - TIZZANO A, Manuale di diritto dell’Unione europea, Giappichelli, Torino, 2014
GORDON QC R. - MOFFATT R., Brexit: The Immediate Legal Consequences, The Constitution Society, London, 2016
KOCHENOV D., EU Citizenship and Withdrawals from the Union: How Inevitable Is the Radical Downgrading of Rights?, LEQS Paper No. 111/2016, June 2016
POCAR F. - BARUFFI M. C., Commentario breve ai trattati dell’Unione europea, CEDAM, Milano, 2014
VILLANI U., Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, Cacucci, Bari, 2014
