Il 28 febbraio 2017 i Ministri dell'Ambiente si sono riuniti a Bruxelles per una seduta tematica del Consiglio dell'Unione europea. Di seguito una breve sintesi dei maggiori temi trattati.
EU ETS. Il Consiglio ha adottato il proprio orientamento generale sul riesame del sistema di scambio di quote di emissione (ETS) previsto da una proposta di direttiva della Commissione europea del 2015. L'ETS costituisce uno degli strumenti principali per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e il suo riesame mira a contribuire all'obiettivo UE di ridurre le proprie emissioni di almeno il 40% entro il 2030, conformemente all'impegno assunto nel quadro dell'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici.
Secondo la proposta di direttiva, il sistema di scambio di quote prevede la fissazione di un limite alle emissioni complessive per i settori industriali ad elevata emissione e per le centrali elettriche. Entro tale limite, che dovrebbe essere ridotto ogni anno, le imprese potranno acquistare e vendere quote di emissione. Ciascuna quota conferisce loro il diritto di emettere una tonnellata di CO2, il principale gas serra, o il quantitativo equivalente di un altro gas serra, per incentivare le imprese a ridurre le proprie emissioni in maniera efficiente sotto il profilo dei costi. Sebbene le aste siano il metodo predefinito per l'assegnazione delle quote alle imprese, alcuni settori industriali ricevono una percentuale di quote a titolo gratuito. L’assegnazione di tali quote avviene sulla base di parametri di riferimento delle prestazioni, che ricompensano le migliori pratiche in materia di produzione a bassa emissione.
Tra le correzioni che il Consiglio ha espresso nei suoi orientamenti si legge che la percentuale di quote da mettere all'asta, che è stato uno dei temi maggiormente discussi anche nelle sedute precedenti, sarà del 57% come era stato proposto dalla Commissione, e non più del 52% come invece richiesto da alcuni Stati membri. Inoltre, secondo l'orientamento del Consiglio, le quote utilizzate per sostenere l'innovazione non devono essere incluse in tale percentuale.
Un ulteriore tema che era stato al centro dei dibattiti, anche delle associazioni di categoria, riguarda il fattore di correzione, la cui abolizione era stata richiesta da diverse parti in causa (ad. Confindustria italiana). Secondo il Consiglio, nel caso in cui la domanda di quote gratuite facesse scattare la necessità di applicare un fattore di correzione transettoriale uniforme prima del 2030, la percentuale di quote da mettere all'asta nei 10 anni successivi e a partire dal 1 gennaio 2021, dovrebbe essere ridotta fino al 2% della quantità totale. Sulla base del principio di solidarietà e per assicurare una crescita omogenea, il 10% delle quote ETS da mettere all'asta dovrebbero essere distribuite tra i paesi il cui PIL pro capite non abbia superato del 90% la media UE (nel 2013), mentre il resto delle quote dovrebbero essere distribuite tra tutti gli Stati membri sulla base di una verifica delle loro emissioni.
Un'ulteriore modifica apportata dal Consiglio prevede che il livello di assegnazione gratuita delle quote per gli impianti sia allineato con gli effettivi livelli di produzione dell'impresa. A tal fine, le allocazioni dovrebbero dipendere da dati completi e verificati in modo indipendente allo scopo di tenere conto degli aumenti rilevanti o della diminuzione della produzione. Inoltre, come è noto, la direttiva impone agli Stati membri una notifica delle emissioni alla Commissione; pertanto, al fine di evitare inutili oneri amministrativi, e tenendo presente la necessità di garantire che le modifiche alle assegnazioni vengano effettuate in modo efficace, non discriminatorio e uniforme, la Commissione dovrebbe poter prendere in considerazione ulteriori misure da mettere in atto, come l'utilizzo di soglie medie o assolute.
Infine, secondo il Consiglio, la Commissione dovrebbe valutare l'istituzione di limiti massimi laddove uno Stato membro utilizzasse una quantità significativa dei propri ricavi provenienti dall'asta per compensare i costi indiretti.
Ora che il Consiglio ha espresso la sua posizione, possono essere avviati i negoziati con il Parlamento europeo per l'adozione del testo definitivo. Si ricorda che il 15 febbraio 2017 il PE aveva votato emendamenti in prima lettura alla proposta di direttiva della Commissione europea.
Sviluppo sostenibile. I Ministri riuniti nel Consiglio ambiente hanno discusso le implicazioni per la politica ambientale dell'Unione, nell'applicazione dell'Agenda per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite da mettere in pratica entro il 2030. Il dibattito ha preso in considerazione una recente comunicazione della Commissione europea (COM (2016) 739 final) ed è avvenuto sulla base di un documento preparatorio, entrambi sottoposti all'attenzione del Consiglio.
Procedendo per ordine, il documento preparatorio sottopone tre domande al Consiglio Ambiente che riguardano quali metodi utilizzare per raggiungere gli obiettivi specifici contenuti nell'Agenda ONU, quali le aree prioritarie da cui iniziare e quali processi di partecipazione mettere in pratica per il massimo coinvolgimento del settore privato e dei cittadini dell'Unione. Per quanto riguarda invece la comunicazione della Commissione europea, essa suggerisce le tappe da raggiungere in futuro per lo sviluppo sostenibile dell'Unione, concretizzando i concetti espressi dall'Agenda 2030 in due assi di intervento: il primo asse prevede la piena integrazione degli OSS (gli obiettivi di sviluppo sostenibile) nel quadro strategico europeo e nelle attuali priorità della Commissione (alla luce di una valutazione del punto della situazione e dopo aver individuato i principali problemi in termini di sostenibilità); il secondo prevede l’avvio di una riflessione volta ad ampliare ulteriormente la visione di lungo termine e le priorità delle politiche settoriali dopo il 2020. Inoltre si spera che il nuovo quadro finanziario pluriennale post-2020 orienti i contributi del bilancio dell’UE verso il conseguimento degli obiettivi di lungo termine. Si ricorda che le 10 priorità ambientali individuate dalla Commissione si compenetrano con tutti gli obiettivi dell'Agenda ONU e che esse prevedono sia lo sviluppo di politiche orizzontali sia di azioni specifiche per ciascuna politica settoriale. Tra le questioni più importanti sostenute dal Consiglio troviamo la necessità di trovare l'equilibrio tra le tre dimensioni (economica, sociale e ambientale) dello sviluppo sostenibile; l'importanza dell'economia circolare, della tutela della biodiversità, dell'efficienza delle risorse e dell'importanza della qualità dell'aria e dell'acqua.
Alla fase attuale, ogni Stato membro dovrebbe elaborare quadri nazionali allo scopo di conseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile, mettere tempestivamente in atto le relative politiche europee e valutare i progressi compiuti. Come è facile notare, ci si trova ancora in una fase embrionale.
"Rinverdire" il semestre europeo. A proposito di sviluppo sostenibile, il Consiglio ha proceduto ad uno scambio di idee e visioni basato su un documento che ha per oggetto «"Rinverdire" il semestre europeo e il riesame dell'attuazione delle politiche ambientali dell'UE». Tale documento è stato a sua volta preparato sulla base di una comunicazione della Commissione europea del 18 novembre 2016 (COM(2016) 725 final) che definisce le priorità economiche e sociali più urgenti su cui l'UE e gli Stati membri devono concentrare la loro attenzione nei prossimi mesi.
In breve, la Commissione ritiene che non si debba abbassare la guardia su una ripresa economica che resta fragile sotto il profilo dell'occupazione, della crescita e degli investimenti. Anche a questo scopo è necessario, per i commissari europei, procedere ad un riesame delle politiche ambientali nella loro attuazione, per evidenziare eventuali vuoti normativi e discrepanze con altre politiche dell'Unione.
È in questo contesto che l'analisi annuale della crescita e la politica ambientale diventano complementari, in quanto la prima volta, proprio l'analisi annuale del 2017 contiene una sezione dedicata all'economia circolare e al modo in cui essa contribuisce alla crescita e all'occupazione. Nell'analisi si afferma infatti che l'economia circolare creerà nuovi posti di lavoro nel settore dei servizi, ad esempio nei servizi innovativi, di manutenzione e di riparazione e nel campo della progettazione e realizzazione di prodotti nuovi e più sostenibili. In alcuni settori specifici come gli appalti pubblici verdi, gli investimenti in infrastrutture per i rifiuti e le acque, l'edilizia sostenibile, le materie prime essenziali, i biocarburanti e i prodotti biochimici, nonché gli investimenti per l'energia e il clima, la rilevanza macroeconomica dell'economia circolare e l'uso più efficiente delle risorse possono essere significativi.
Tuttavia, nonostante le novità, l'analisi si dimostra debole sul piano ambientale e su quello della sostenibilità, in quanto continuano ad essere trascurati strumenti chiave per la crescita, quali i posti di lavoro "verdi", quelli cioè che provengono dai servizi ecosistemici stessi, il finanziamento ecologico e/o sostenibile e l'economia verde e blu. Inoltre, l'analisi non fa riferimento a collegamenti con importanti processi globali come la stessa Agenda ONU 2030 per lo sviluppo sostenibile e non si sofferma abbastanza su altre tematiche, come ad esempio l'eliminazione graduale delle sovvenzioni alle imprese che operano a danno dell'ambiente. Queste mancanze contrastano con la transizione verso un'economia circolare, a basse emissioni di CO2 ed efficiente sotto il profilo delle risorse. Come sottolineato in precedenza, integrare la politica ambientale all'interno della politica macroeconomica è una necessità fondamentale per il superamento della crisi finanziaria e per il passaggio all'economia verde. Il documento esaminato dal Consiglio Ambiente analizza anche le possibili cause di fondo delle carenze nell'attuazione; esse comprendono: la mancanza di integrazione e di coerenza delle politiche; il coordinamento inefficace tra autorità locali, regionali e nazionali; la mancanza di capacità amministrativa e il finanziamento insufficiente; la mancanza di conoscenze e di dati; insufficienti meccanismi di assicurazione della conformità.
Una migliore attuazione dell'acquis dell'UE in materia di ambiente ridurrebbe l'onere economico all'interno degli Stati membri. L'obiettivo deve essere quello di realizzare un "cambiamento di mentalità", passando dai procedimenti di infrazione ad un approccio cooperativo e collaborativo con gli Stati membri.
Il riesame delle politiche ambientali sia a livello dell'Unione che a livello dei 28 Stati membri dovrebbe essere uno strumento nuovo per affrontare le carenze nell'attuazione della legislazione e delle politiche ambientali menzionate.
Luisa Di Fabio
