Introduzione. Lo scorso febbraio la Commissione europea ha presentato una comunicazione indirizzata al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, contenente il primo riesame dell'attuazione delle politiche ambientali dell'Unione europea. Il documento traccia inoltre la rotta per le sfide comuni e indica come unire gli sforzi per migliorare i risultati che l'acquis in materia ambientale potrebbe produrre.
Le politiche e le azioni ambientali elaborate al livello dell’ordinamento sovranazionale infatti, pur essendo il motore trainante della produzione normativa nazionale (perlomeno italiana), rivolta alla tutela degli interessi connessi con la tutela dell’ambiente, non hanno ancora trovato pieno compimento. Le ragioni di tale mediocrità vanno rintracciate nella mancanza di una piena attuazione delle politiche e della legislazione europea nel settore ambientale da parte degli Stati membri.
Nonostante la forza e la centralità delle sue politiche ambientali rendano l'Unione europea forse l'ordinamento più all'avanguardia nel panorama internazionale conferendole autorevolezza (M. Cecchetti, La dimensione europea delle politiche ambientali: un “acquis” solo apparentemente scontato, in Federalismi, 2012), il quadro tracciato dalla Commissione europea è ancora tristemente a tinte fosche.
La politica ambientale dell'UE: principi, parametri, metodi e azioni. È l'Atto Unico Europeo del 1986 a rappresentare un passaggio fondamentale per l'Europa in quanto scinde per la prima volta la materia ambientale dalle questioni del mercato. Da quel momento in poi infatti, l'ambiente in senso lato acquisisce autonomia con la conseguenza che la collocazione della tutela ambientale tra i valori dell’ordinamento ha individuato la necessità del bilanciamento degli interessi come soluzione più efficace ad eventuali contrasti (G. M. Palamoni, Il principio di prevenzione, in AmbienteDiritto.it, 2014).
Dal 2009, nel settore dell'ambiente, il sistema europeo è fondato sulla competenza concorrente dell’Unione con gli Stati membri. Su questa concorrenza si innestano tutti i contenuti della "politica ambientale dell'Unione europea" rintracciabili nel TUE e nel TFUE, fatti in primo luogo di principi dai quali promanano poi le azioni.
La politica ambientale dell'Unione europea è dotata di un grande potenziale che forse non è stato ancora pienamente espresso. Le potenzialità derivano dalla lettura combinata degli articoli dei trattati fondanti l'UE, che danno vita ad un vero e proprio sistema europeo di tutela dell'ambiente.
È l'art. 3, ai paragrafi 3 e 5 TUE, il contenitore dei valori, laddove sostiene che l'UE «si adopera per lo sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su [...] un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità ambientale». Il presupposto delle politiche ambientali europee è quindi l'esigenza di salvaguardare gli equilibri ecologici nell'ambito dell'ampio concetto di "sviluppo sostenibile dell'Europa", per quanto riguarda i confini interni, e di "sviluppo sostenibile della Terra" (art. 3, par. 5) per quanto riguarda le relazioni che l'Unione ha con il resto del mondo.
Ma i principi sono rintracciabili ancora nell'art. 11 TFUE che in realtà traccia anche una delle modalità di azione dell'Unione europea in quanto afferma che le esigenze di tutela dell'ambiente devono essere integrate e coordinate con le altre azioni e politiche dell'Unione all'atto della loro definizione e attuazione. Questo vuol dire che le istituzioni dell'Unione sono deputate a una duplice funzione: da un lato, devono sviluppare strumenti e azioni rivolti alla tutela dell'ambiente in senso stretto; dall'altro, devono integrare le esigenze ambientali all'interno delle altre politiche che potrebbero perseguire obiettivi contrapposti alla tutela dell'ambiente e del paesaggio, trovandosi così "costrette" a mediare tra i diversi interessi in gioco.
Sono queste le potenzialità del diritto primario europeo in campo ambientale che vengono inoltre ribadite anche nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nella quale è stata estesa l'esigenza di tutelare l'ambiente redigendo un apposito articolo, il 37, intitolato proprio "Tutela dell'ambiente" che richiama ancora una volta la necessità dell'integrazione tra le diverse politiche dell'Unione allo scopo di concretizzare il principio riportato nell'art. 3, par. 3 TUE (sviluppo sostenibile).
Gli obiettivi che le istituzioni europee devono invece prefiggersi sono contenuti nel Titolo XX del TFUE, intitolato "Ambiente", in particolare all'art. 191, par. 1 che ne delinea quattro: la salvaguardia, la tutela e il miglioramento della qualità dell'ambiente; la protezione della salute umana; l'utilizzo accorto e razionale delle risorse naturali; la promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici. Nell'ultimo obiettivo si inseriscono le agende delle Nazioni Unite, volte alla lotta contro i fenomeni atmosferici sempre più estremi dovuti proprio ai cambiamenti climatici e alla sostenibilità delle attività antropiche. Tuttavia, più che agli obiettivi, bisogna riferirsi ai principi e ai parametri contenuti rispettivamente nei paragrafi 2 e 3 dello stesso art. 191. Sono loro infatti che, seppur necessitando di applicazione, rappresentano norme giuridiche che creano un diritto evoluto e capace di coprire ogni profilo dell'ambiente e della relativa tutela. Nel par. 2 sono infatti contenuti il principio di precauzione, quello dell'azione preventiva e quello del "chi inquina paga". I tre principi rappresentano i cardini attorno ai quali la definizione delle strategie ambientali deve ruotare. In breve, il principio di precauzione impone di attuare azioni di contrasto nelle ipotesi in cui ricorra una minaccia di danni gravi o irreversibili per l’ambiente, anche laddove non si disponga di certezze scientifiche assolute sui reali pericoli. Il principio di prevenzione o dell'azione preventiva impone di intervenire prima che siano causati i danni, così da prevenire, nella misura in cui ciò sia possibile, eliminare, o ridurre fortemente, il rischio che tali danni si verifichino. Ciò non solo perché ai danni ambientali spesso non c'è riparo, ma anche perché, seppure un'attività di ripristino fosse possibile, essa è molto più onerosa di quella di prevenzione. Il principio del "chi inquina paga" è volto invece ad evitare che i costi dei danni ambientali ricadano completamente sulla collettività, imponendo a chi ha inquinato di addossarsi i costi delle esternalità negative ambientali causate dalla sua attività nociva.
Per quanto riguarda i parametri, le istituzioni europee, così come richiesto loro dal par. 3 dell'art. 191 TFUE, nel predisporre la politica ambientale devono tenere conto dei dati scientifici e tecnici disponibili; delle condizioni dell'ambiente nelle varie regioni dell'Unione; dei vantaggi e degli oneri che possono derivare dall'azione o dall'assenza di azione; dello sviluppo socioeconomico dell'Unione nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle singole regioni. Come è facile notare, i riscontri scientifici sono di fondamentale importanza non solo per agire, ma anche per capire quando sia il caso di non agire. Stesso elemento distintivo del diritto dell'Unione in campo ambientale si ritrova nell'art. 114, par. 3 TFUE che, richiede di tenere sempre conto di eventuali nuovi sviluppi scientifici per modellare su di essi le azioni future o per "aggiustare il tiro" di politiche in svolgimento.
Ancora di fondamentale importanza per il sistema del diritto ambientale europeo è l'art. 193 TFUE contenente la clausola di salvaguardia in base alla quale ogni Stato membro è libero di adottare o mantenere provvedimenti in grado di tutelare l'ambiente in modo più accorto di come faccia la legislazione europea.
Infine, le azioni. Oltre alla serie di atti legislativi, tra i quali bisogna ricordare le direttive "Habitat" e "Uccelli" che hanno dato vita a "Rete Natura 2000" e che costituiscono il principale pilastro della politica comunitaria sulla tutela della biodiversità, non possono essere dimenticati tutti gli strumenti di soft law quali i libri bianchi, i libri verdi, le raccomandazioni e le comunicazioni. Oltre ad essi, a dare il senso di una visione strategica di lungo periodo ci pensa l'art. 192, par. 3 che permette al Parlamento europeo e al consiglio di adottare programmi generali d'azione che fissino gli obiettivi prioritari da raggiungere.
Le azioni generate da questa enorme serie di atti vincolanti o meno, tipici o atipici, contribuiscono ad ampliare gli strumenti messi in campo per tutelare l'ambiente e uscire dalla logica improduttiva del comando-controllo per indirizzarsi a dispositivi diversi quali i tributi ambientali, gli oneri e gli incentivi, le certificazioni, i premi e le sanzioni.
Il Riesame dell'attuazione delle politiche ambientali dell'Ue. Come anticipato, il primo Riesame dell'attuazione delle politiche ambientali redatto dalla Commissione europea non presenta un quadro florido della situazione a livello degli Stati membri. La comunicazione è accompagnata da 28 relazioni, una per paese, in cui sono indicate le buone pratiche e le lacune da colmare. Prende in esame tutti i temi riconducibili alla politica ambientale dell'Unione quali: l'economia circolare e la gestione dei rifiuti; la natura e la biodiversità; la qualità dell'aria e il rumore; la qualità e la gestione delle risorse idriche. Nella trattazione specifica di ognuno di questi temi, dedotta dai dati forniti dagli stessi Stati membri, balza immediatamente agli occhi un primo elemento, ovvero che a livello locale sono stati rilevati molti esempi di successo per quanto riguarda ad esempio la gestione dei rifiuti e la qualità delle acque. Tuttavia, tali buone pratiche non riescono ad uscire fuori dalla logica locale o regionale e non riescono a trovare una loro collocazione a livello nazionale. Un esempio su tutti è quello della tutela della biodiversità, fondamentale per la regolazione del clima e delle attività umane che da essa dipendono; ebbene, la Commissione rileva che «nonostante vi siano stati progressi in molti ambiti e non manchino esempi di successo a livello locale, si riscontrano notevoli carenze sul piano attuativo, dei finanziamenti e dell'integrazione delle politiche». Gli stessi concetti tornano anche per le altre sfide, tanto che il core dell'intera comunicazione può essere ricondotto al concetto di "mancanza": mancanza di condivisione dei dati tra gli Stati membri, mancanza di interconnessioni tra i vari livelli politici, mancanza del rispetto delle regole. Oltre a ciò, bisogna aggiungere l'insufficienza del ricorso agli strumenti di mercato, l'incompletezza delle disposizioni normative nazionali, la frammentazione legislativa, la disomogeneità e gli ostacoli all'accesso alla giustizia. L'attuazione delle politiche e degli atti dell'Unione europea è quindi scarsa, gli Stati membri fanno largo uso delle deroghe consentite loro dalle direttive stesse e tutto questo è peggiorato dal fatto che, a causa della mancanza di attuazione, non sussistono le condizioni per l'ottenimento dei finanziamenti europei. È il classico esempio del circolo vizioso, in cui solo pochi paesi raggiungono la sufficienza. E infatti la Commissione europea punta il dito proprio contro le amministrazioni pubbliche che, invece di essere promotrici di un cambiamento, restano ancorate a logiche datate che non permettono di integrare le preoccupazioni ambientali con le altre politiche nazionali. Vale la pena riportare uno dei settori che, secondo la Commissione europea, richiede una forte integrazione proprio per la dipendenza dell'uno dall'altro: «Acqua – Natura – Alimenti: il modo in cui il cibo di cui ci nutriamo è prodotto e consumato influisce sulla qualità e sulla gestione delle risorse idriche, sui relativi costi ambientali, economici e sociali, sulla natura e sulla biodiversità. Serve, pertanto, un sistema alimentare sostenibile. Allo stesso tempo, l'agricoltura necessita di acque di buona qualità e in quantità sufficiente per realizzare i suoi obiettivi».
Conclusioni. Da quanto comunicato dal primo Riesame dell'attuazione delle politiche ambientali diventano evidenti i motivi per i quali le enormi potenzialità del sistema europeo di tutela dell'ambiente siano inespresse. Ancora una volta bisogna constatare che la causa di ritardi e lentezze sono gli Stati membri e la loro scarsa propensione a rispettare precetti che essi stessi avevano votato in sede di Consiglio dell'UE.
La mancanza di capacità amministrativa e di integrazione tra le politiche nazionali, i finanziamenti insufficienti, la mancanza di un quadro omogeneo di regole, la difficoltà per la giustizia ambientale di definire le reali responsabilità, unite alla errata concezione che i danni provocati all'ambiente nel presente non saranno pagati da noi, indeboliscono l'Unione europea in quanto minano la sua credibilità come protagonista principale nella scena internazionale e diminuiscono le sue possibilità di chiedere interventi qualitativi e quantitativi importanti a livello ambientale ai paesi terzi.
Luisa Di Fabio
